RSS

Разъяснение законодательства

Согласно Указу Президента Российской Федерации Бориса Николаевича Ельцина от 29 декабря 1995 года «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации» профессиональный праздник работников и служащих прокуратуры отмечается в России ежегодно, 12 января, начиная с 1996 года.

Указанная дата выбрана неслучайно: именно в этот день (12 января) в 1722 году указом императора Российской империи Петра Великого при Правительствующем сенате впервые был учрежден пост генерал-прокурора и возник институт российской прокуратуры.

18 января 1722 года Петр I назначил на должность первого Генерал-прокурора своего сподвижника Павла Ивановича Ягужинского. Представляя его Сенату, император сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть».

Действительно, во время во время правления Петра Великого прокуроры занимали исключительное положение в аппарате государства. Они были независимы от тех учреждений, при которых состояли, контролировали их деятельность, обращали внимание на недостатки, волокиту, нарушения закона, воровство и растрату денег, наблюдали за собиранием казенных доходов, за правильностью финансовой отчетности.

В последующие годы функции прокурора были довольно широкими, хотя и видоизменялись. Так, после образования Министерства юстиции (1802 г.) прокурор стал одновременно министром юстиции. Тем не менее, основным назна­чением прокуратуры практически на всех этапах её существования (вплоть до 1864 г.) был надзор за исполнением законов государственными и обще­ственными органами.

Существенно изменились основные направления многосторонней деятельности прокуратуры после Судебной реформы 1864 г., проведенной Александром II. От всеобщего блюстителя законности к выполнению одной основной функции – обеспечения уголовного преследования на следствии и в суде. Таким образом, функциональным предназначением прокуратуры стал надзор за законностью в уголовно-процессуальной сфере и реализация судебной ответственности лиц, совершивших преступления, тем самым, прокуратура превратилась в правоохранительный орган Российской Империи.

Однако правоохранительный механизм, созданный в результате этих реформ, был ликвидирован новой властью, победившей в результате Октябрьской революции 1917 года.

Опыт последующих лет показал необходимость воссоздания независимого органа, осуществляющего от имени государства надзор за законностью.

Советская (российская) прокуратура была воссоздана 28 мая 1922 года, посредством утверждения Положения о прокурорском надзоре в РСФСР. Первым прокурором республики стал Нарком юстиции РСФСР Д.И. Курский. При этом, с момента своего воссоздания прокуратура не была самостоятельным органом. В течении длительного времени она находилась в составе органов юстиции, а затем, вплоть до 1933 г., при Верховном Суде СССР.

Важное событие в истории прокуратуры – принятие 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», а также принятие Конституции 1936 года, которая придала прокуратуре конституционный статус с компетенцией высшего надзора за точным исполнением законов и принципом независимости от местных органов.

Современный этап развития российской прокуратуры ведет отсчет от 17 января 1992 г. с принятия Верховным Советом РФ Закона «О прокуратуре Российской Федерации», который с изменениями и дополнениями действует до сих пор.

В настоящее время прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, а также выполняющих иные функции, установленные федеральным законом.

Система прокуратуры Российской Федерации согласно Закону о прокуратуре включает в себя три основных звена - Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В систему органов прокуратуры также входят научные и образовательные учреждения, а также редакции печатных изданий.

Высшим органом, осуществляющим руководство нижестоящими прокурорами и контроль за их деятельностью, является Генеральная прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором. Пост Генерального прокурора в настоящее время занимает действительный государственный советник юстиции Юрий Яковлевич Чайка.

Основная функция прокуратуры — это надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. По своей природе эта деятельность многообразна, направления названной деятельности, имеющие собственный предмет надзора, принято называть отраслями прокурорского надзора.

Закон о прокуратуре определяет полномочия прокурора применительно к каждой из отраслей прокурорского надзора, регламентирует меры прокурорского реагирования на нарушение закона.

Для устранения выявленных нарушений прокурором могут быть приняты меры реагирования – протест, представление, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, а в целях предупреждения нарушений – объявление предостережения о недопустимости нарушений закона.

Выбор того или иного средства реагирования относится к компетенции прокурора и зависит от характера нарушений закона, необходимости достижения стоящих перед прокуратурой задач по эффективному их устранению.

Выполнению надзорной функции призваны содействовать и другие функции, возложенные на прокуратуру – уголовное преследование, координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами (арбитражными судами), участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество.

Таким образом, Прокуратура России имеет богатый опыт своего исторического развития, изучение и познание которого подтверждает восстребованность института прокуратуры в современной России именно в качестве самостоятельного, независимого, централизованного органа государственной власти с функциями надзора за исполнением законов и уголовного преследования.

Прокурорский надзор осуществлялся «при судебных местах» – при уголовных судебных палатах (на одну или несколько губерний) и при окружных судах соответственно обер-прокурорами, прокурорами и их товарищами под общим руководством министра юстиции – генерал-прокурора. 
К полномочиям прокуроров было отнесено наблюдение за работой судебных следователей, присутствие при производстве отдельных следственных действий, право давать необходимые указания о их проведении, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции. 
По окончанию следствия прокурор, на основе поступивших к нему от следователей материалов, составлял обвинительный акт и поддерживал обвинение в суде. Оценивая приговор суда, имел право на принесение кассационных и апелляционных протестов. 
Советский период истории прокуратуры начался с ее ликвидации. Декретом «О суде» № 1 от 27 ноября 1917 г. ранее существовавший институт прокурорского надзора был упразднен и до 1922 г. некоторые функции прокуратуры осуществлялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР. Советская (российская) прокуратура была создана 28 мая 1922 года. В соответствии с Положением о прокурорском надзоре в РСФСР на прокуратуру возлагалось : 
осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; 
непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания за раскрытием преступлений , а также наблюдение за деятельностью органов ГПУ; 
поддержание обвинения в суде; 
наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. 
Как известно, до 1933 г. прокуратура не была самостоятельным органом и длительное время находилась в системе органов юстиции, а затем при Верховном Суде СССР, что предопределяло особенности ее деятельности в связи с общими задачами последних . 
После обретения автономного функционирования, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» и утвержденному 17 декабря 1933 г. Положению о Прокуратуре Союза ССР, прокуратура стала самостоятельным органом. Были определены ее функции и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений . Отмеченные направления деятельности сохранились, путем их определенного реформирования, и до наших дней. 
Серьезный урон законности, правам граждан был нанесен в период репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована и на первый план вышли карательные органы (ОГПУ, НКВД, МГБ), приоритет которых признавался и использовался в своих интересах высшими органами государственной власти. 
Отказ от сталинской уголовной политики, в период так называемой «хрущевской оттепели», ознаменовался принятием 24 мая 1955 г. нового Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в советском государстве и о роли органов прокуратуры в ее обеспечении . После принятия Конституции СССР 1977 г., 30 ноября 1977 г. была утверждена новая редакция Закона «О прокуратуре СССР», в котором нашли развитие некоторые демократические идеи того времени, хотя объем и характер полномочий прокуратуры существенных изменений не претерпели . 
Оценивая в историческом разрезе формирование правовых основ деятельности прокуратуры в советский период, отметим следующее: 
длительное пребывание прокуратуры непосредственно в системе органов исполнительной власти подрывало основы ее самостоятельности и независимости, реальным образом, в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и установленными процедурами, ориентировало осуществление прокурорского надзора с учетом так называемой целесообразности, в интересах требований местных властей, в ущерб укреплению законности; 
мало что изменилось по существу и с принятием Конституции 1936 г. и законов, формально декларирующих независимость прокуратуры. Партийно-государственный механизм, ставивший целью любыми средствами укрепить режим абсолютной власти, серьезно деформировал деятельность прокуратуры, поставил ее в один ряд с другими карательными органами, осуществлявшими репрессии в период сталинского террора; 
реформы так называемой «хрущевской оттепели» способствовали устранению в актах, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры, наиболее одиозных положений тоталитарной эпохи, однако реликты старых подходов до конца устранены не были. 
Реальное реформирование прокурорского системы началось после распада СССР и создания новых политических и социально-экономических условий жизнедеятельности государства и общества. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» внес новые подходы в прокурорскую практику. Так называемый прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, изменился характер общенадзорной деятельности: исключался надзор за гражданами, сами проверки могли иметь место только в случаях поступления информации о нарушении закона и ряд других нововведений . 
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. потребовало внесения существенных изменений в действующий закон о прокуратуре и, прежде всего, уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государственных органов. В соответствии со ст.129 Конституции прокуратура – единая централизованная система, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Установлено, что структура и полномочия прокуроров относятся к регулированию специальным законом. 
Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т.е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и свести ее функции только к поддержанию уголовного преследования в суде, в качестве одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», в редакции от 22 августа 2004 года. . 
Новый закон определил цели и основные направления деятельности прокуратуры – единой федеральной и централизованной системы, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны. 
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: 
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; 
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 
надзор за исполнением законов судебными приставами; 
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; 
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; 
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; 
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 
участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. 
С учетом изложенного, оценивая исторические этапы развития Российской прокуратуры, можно определить ее место в системе государственно-правовых институтов, что имеет принципиальное значение для выяснения сущности прокурорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов деятельности. 
Правовой статус дореформенной (петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства – императору. Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти – министром юстиции. Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу – Верховному Совету страны и его Президиуму, ими контролировалась и выполняла их решения. 
В теоретических исследованиях последних лет просматривается два направления подходов, уточняющих правовой статус современной прокуратуры. Одно связано с идеей создания новой самостоятельной ветви власти – контрольной власти, куда наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт уполномоченного по правам человека, Счетную палату и некоторые другие контрольные органы. Другое – реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры Главе государства – Президенту Российской Федерации. Как Глава государства, Президент принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране. 
Место прокуратуры новой России в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции Российской Федерации 1993 года. Правовые положения, определяющие функции фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры. В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля.

Российские учёные-правове­ды включили прокурора в уголовное судопроизводство, устранив инквизиционный процесс, но вместе с ним — и так называемый общий надзор, осуществляемый прокуратурой в дореформенный период. Прокуратура в России в таком виде просуществовала до ее упразднения Декретом о суде № 1, принятом СНК РСФСР 24 ноября 1917 г.

Опыт последующих лет показал необходимость воссоздания независимого органа, осуществлявшего от имени государства надзор за законностью. В ход дискуссии по вопросу о статусе прокуратуры вмешался В. И. Ленин, написавший письмо «О «двойном» под­чинении и законности» [3]. В этом письме изложены принципы организации и деятельности советской про­куратуры, реализованные в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. В Положении нашли последо­вательное закрепление принципы единства и централи­зации прокурорской системы и её независимости от местных влияний.

С момента своего воссоздания прокуратура не была самостоя­тельным органом. В течение длительного времени она находилась в составе Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 г., при Верховном Суде СССР осу­ществляла надзор за законностью в стране во взаимо­действии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором респуб­лики.

Важное событие в истории прокуратуры — принятие 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», в котором определялись полномочия Прокурора Союза ССР.

Постановлени­ем ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР. В нём были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурор­ского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюде­ние) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

В период так называемой «хрущёвской оттепели», знаменующей отказ от сталинской уго­ловной политики, очередным важным этапом в разви­тии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Поло­жения о прокурорском надзоре в СССР. В нём были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в Советском государстве и о роли прокуроров в его обеспечении. В Поло­жении были определены задачи, полномочия прокуро­ров, средства прокурорского реагирования на обнару­женные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Принятие Конституции СССР 1977 г. обусловило необходимость подготовки Закона о прокуратуре СССР, который был принят 30 ноября 1979 г. В нём нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы органи­зации и функционирования органов советской проку­ратуры, основные направления их деятельности.

Распад СССР, новые политико-правовые и эконо­мические условия развития нашей страны, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, ростом разногласий во взаимоотношениях между Российской Федерацией и её субъектами, развитием рыночных отношений, обусловили необходимость принятия Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» [4] (далее – Закон о прокуратуре), в который 17 ноября 1995 г. были внесены существенные изменения. По сути можно говорить о принятии в 1995 г. нового Закона о прокуратуре. В законе сохранены и усилены положения, учитывающие преем­ственность отечественного правового опыта, в том числе направленность деятельности прокуратуры на обеспечение реальных га­рантий прав и свобод человека и гражданина.

Система прокуратуры Российской Федерации

Система прокуратуры Российской Федерации согласно Закону о прокуратуре включает в себя три основных звена -Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В систему органов прокуратуры также входят научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

К числу специализированных прокуратур относятся военные прокуратуры, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, природоохранные прокуратуры, прокуратуры за исполнением законов на особо режимных объектах, работа которых построена не по территориальному, а по предметному (функциональному) принципу.

Например, с учетом особенностей организации и управления в Вооруженных силах Российской Федерации (межрегиональный характер размещения войск, особый характер взаимоотношений органов военного управления с органами государственной власти и местного самоуправления) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов органами военного управления, соответствие законам издаваемых или правовых актов, соблюдением прав военнослужащих и членов их семей осуществляется военными прокуратурами.

Возглавляет Генеральную прокуратуру Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации.

В систему прокуратуры Российской Федерации с 2007 года входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, который возглавляется Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации – Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Законом о прокуратуре определены цели и принципы организации и деятельности прокуратуры. Прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения: 1) верховенства закона; 2) единства и укрепления законности; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются:

· принцип законности;

· принцип единства;

· принцип централизации или принцип подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим;

· принцип независимости;

· принцип гласности;

· принцип «внепартийности» прокурорских работников.

Функции прокуратуры Российской Федерации

Основная функция прокуратуры — это надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. По своей природе эта деятельность многообразна, направления названной деятельности, имеющие собственный предмет надзора, принято называть отраслями прокурорского надзора. Закон выделяет четыре отрасли прокурорского надзора:

· надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

· надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

· надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Закон о прокуратуре определяет полномочия прокурора применительно к каждой из отраслей прокурорского надзора, регламентирует меры прокурорского реагирования на нарушение закона.

Например, при осуществлении надзора за исполнением закона (первая отрасль) и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (вторая отрасль) в целях выявления нарушения закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

· по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

· требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

· вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Для устранения выявленных нарушений прокурором могут быть приняты меры реагирования – протест, представление,постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, а в целях предупреждения нарушений – объявление предостережения о недопустимости нарушений закона.

Применение актов реагирования отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Выбор того или иного средства реагирования относится к компетенции прокурора и зависит от характера нарушений закона, необходимости достижения стоящих перед прокуратурой задач по эффективному их устранению.

В ходе профилирующей надзорной деятельности наиболее ярко проявляется правозащитный потенциал прокуратуры, направленность ее деятельности на обеспечение верховенства закона и защиту прав человека и гражданина.

Выполнению надзорной функции призваны содействовать другие функции, возложенные на прокуратуру – уголовное преследование, координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами (арбитражными судами), участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество.